Reforma tributaria, una urgencia inaplazable

El Gobierno debe solucionar el hueco fiscal que viene de tiempo atrás y que se ha incrementado durante la pandemia. Según el Grupo de Investigación en Macroeconomía de Los Andes, recaudar más impuestos es indispensable en este momento porque las finanzas actuales del país no son sostenibles y el no hacerlo acarrearía problemas mayores.

Imagen de una bolsa con dinero

Colombia necesita recaudar entre 15 y 16 billones de pesos en los próximos meses para garantizar el funcionamiento del Estado y la continuidad de programas sociales puestos en marcha para paliar los efectos de la pandemia, como el ingreso solidario para los más pobres, el subsidio a la nómina de las empresas y la vacunación gratuita de la población.

El cálculo es de Andrés Zambrano, profesor de Economía e integrante del Grupo de Investigación en Macroeconomía de la Universidad de los Andes, quien considera que idealmente el recaudo debería crecer en 1,5 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).

Para conseguir esa cantidad existen alternativas que van desde las reformas tributarias y la venta de activos del Estado hasta el endeudamiento externo, la emisión de dinero o préstamos del banco emisor.

Entre Marcela Eslava, Mark Hofstetter y Andrés Zambrano, integrantes del Grupo de Investigación en Macroeconomía, no cabe duda de que es urgente aumentar el recaudo de impuestos, pero no puede hacerse de cualquier manera. Por un lado, hay que prestar atención a cómo distribuir el peso de la carga impositiva para que sea equilibrado, y por el otro, es importante saber comunicarle a la ciudadanía las razones por las cuales se debe hacer la reforma tributaria, algo en lo que el gobierno de Iván Duque ha fallado.

Según el profesor Zambrano, es fundamental que el gasto público sea más eficiente, lo que no significa disminuirlo; todo lo contrario, debe aumentarse, pero focalizándolo donde es más útil, es decir en programas de inversión, infraestructura, educación, salud, vivienda y al mismo tiempo eliminando gastos innecesarios. También hay que fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas y de transparencia para devolverle confianza a la ciudadanía hastiada de la corrupción.

Históricamente, en Colombia el gasto público es mucho más alto que el recaudo. Antes de los años noventa, el gasto era bajo y se situaba en menos de 10 % del PIB. La situación cambió con la Constitución del 91 que buscó generar un estado social de derecho garante de los derechos básicos de sus ciudadanos, entre ellos salud, educación, pensiones y vivienda digna. Para lograrlo fue necesario aumentar el gasto público, pero, dice el investigador Zambrano, no vino aparejado del crecimiento en el ingreso, lo que ha ido acrecentando la brecha año a año.

Y lo que es peor, en 2020 la brecha tuvo un salto enorme, pues en solo un año el gasto público pasó de 19 % a 24 % del PIB, debido a las políticas puestas en práctica por el Gobierno para mitigar los efectos de la pandemia. Zambrano resalta que si el Ejecutivo no hubiera implementado programas como el del ingreso solidario o los subsidios de nómina a las empresas, la recesión sería más profunda y la caída en pobreza habría sido mayor.

En eso coincide el director del Dane, Juan Daniel Oviedo, quien dice que sin esas ayudas sociales ordinarias y extraordinarias durante 2020, la pobreza monetaria no hubiera sido de 42,5 % (21.021.564 personas), sino de 46,1 %. Es decir, hubiera subido 3,6 puntos porcentuales.

 

Muchas reformas, pocos ingresos

Para disminuir la continua brecha existente entre los ingresos y los gastos, los gobiernos de los últimos 20 años han hecho 11 reformas tributarias y solo el de Iván Duque había impulsado 3 durante su mandato, con corte a abril de 2020, de las cuales solo una se puso en práctica. La primera, en 2018, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional; la segunda, en 2019, está vigente, y la tercera, en abril de 2021, fue retirada del Congreso por el presidente debido a la presión de los partidos políticos, del empresariado y de los sindicatos y a las masivas manifestaciones de inconformidad ciudadana. Esta última tuvo una particularidad: fue propuesta en el tercer año de mandato, cerca de doce meses antes de las elecciones y en medio de una crisis económica y sanitaria. Esto, sin duda, incidió en el fuerte rechazo de los congresistas que no quieren darse la pela de perder votos entre los electores con algo tan impopular como aumentar los impuestos.

El hecho de que, en promedio, haya una reforma tributaria cada dos años indica que los proyectos que llevan los gobiernos al Congreso suelen ser
modificados drásticamente y la diferencia entre lo previsto y lo aprobado reduce la posibilidad de recaudar el dinero necesario para cerrar la brecha. Aunque suele hablarse de reformas estructurales, lo cierto es que casi siempre solo se logra pasar algunas propuestas, pero no se le mete a fondo la mano al asunto de la tributación equitativa, amplia y progresiva.

Para Andrés Zambrano, sin una reforma tributaria es más difícil bajar el nivel de endeudamiento que hoy ronda en los 570 billones de pesos y el no pagarles a los acreedores aumentaría las tasas de interés. Esto nos envolvería en una espiral muy difícil de manejar: causaría una mala reputación ante las calificadoras de riesgo y afectaría la confianza de los inversionistas extranjeros, lo que se traduciría en menos inversión, menos empleo y más personas necesitando ayuda gubernamental.

Los niveles de tributación en Colombia son demasiado bajos comparados con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) compuesta por 37 países y cuyo objetivo es coordinar sus políticas económicas y sociales. También en relación con los países de Latinoamérica. Algunos ejemplos son:

IVA. El recaudo en Colombia es de 5,6 %, frente a 6,4 % de Latinoamérica y 7% de la OECD. Según la Nota Macroeconómica n.º 29, elaborada por Marcela Eslava, Mark Hofstetter y Andrés Zambrano, profesores de Los Andes, es fácil de recaudar y por ello cualquier ajuste tributario debe incluir un aumento de este impuesto. Pero deben pagarlo las personas de altos ingresos y compensar a los más pobres. “Sin duda, aumentar el IVA deberá ir acompañado de una política mucho más agresiva en términos de devolución, que garantice al menos la cobertura de los hogares en situación de pobreza”, afirma el economista Zambrano.

Impuesto de renta de personas naturales. Actualmente en Colombia solo 8 % de las personas ocupadas lo pagan y aporta solo 1 % del PIB. En Latinoamérica el recaudo es de 2,2 % y en la OECD es de 8 %. “Es muy difícil sostener un país y construir estado si solo 8 % de las personas contribuyen con este impuesto; por eso es importante ampliar esa base y que por lo menos 20 % contribuyan, pero no es posible hacerlo durante la crisis de pandemia, cuando hogares de clase media han reducido sus ingresos; lo ideal es que sea gradual, a 5 años”, resalta Zambrano. Además, debe ser proporcional a los ingresos, ya que no es equitativo aplicar la misma tasa marginal a quien gana diez millones de pesos que al que percibe dos millones y medio de pesos.

Impuestos a las empresas. A diferencia de los demás tributos, en Colombia son más altos que en Latinoamérica y la OECD. Otro de los análisis del grupo de macroeconomía de Los Andes concluye que los impuestos corporativos progresivos pueden ser problemáticos en el largo plazo porque terminan penalizando el éxito empresarial, ya que las mejores empresas pagan más. En compensación, recomienda implementar dicha progresividad a través de los impuestos a los dividendos.